Politikerne parterer jernbanen i hjel

Kronikken er tidligere (31.5.2019) publisert som debattinnlegg på minervanett.no og gjengis her med tillatelse fra Minerva.

De togreisende har mange aktører å forholde seg til. Jernbanedirektoratet bestemmer togtilbudet og investeringsprogrammet; Bane NOR styrer trafikken og vedlikeholder skinnegangen og stasjonene; Norske tog AS eier og leier ut tog; Vy, Flytoget, SJ og noen andre kjører togene; Mantena AS vedlikeholder dem; Entur AS selger billetter; og Statens jernbanetilsyn fører gudskjelov tilsyn med det hele.

Konsekvensene av dette er i det siste blitt illustrert gjennom en serie mer eller mindre parodiske medieoppslag. Men de snubletrådene kundene opplever, er bare toppen av isfjellet.

Vertikal separasjon

Det startet med at eierskapet til skinnegangen i 1996 ble skilt ut fra driften av togene – såkalt vertikal separasjon. Tanken bak kunne i utgangspunktet virke besnærende riktig og god: Dersom vi skal få effektiv konkurranse på sporet, nytter det ikke at ett av togselskapene har kontroll med infrastrukturen. Vedkommende selskap kunne i så fall, på mer eller mindre gjennomskuelige måter, gjøre livet surt for konkurrentene. «Raising rivals’ cost» heter det i engelsk faglitteratur – en potensielt ganske effektiv forretningsstrategi for et vertikalt integrert selskap.

Ved at Jernbaneverket fikk ansvar for skinnegangen og NSB for togdriften var det i prinsippet åpnet for at andre togselskap, norske eller utenlandske, kunne trafikkere det norske jernbanenettet på samme vilkår som NSB-konsernet. Ikke minst for de internasjonale godstogenes del ble dette vurdert som sunt og hensiktsmessig.

Men allerede her oppstod det et dilemma. Mange av de kostnadene og inntektene som tidligere var selskapsinterne, ble nå eksterne. Dersom sviktende vedlikehold eller trafikkstyring fra Jernbaneverkets side førte til forsinkelser eller driftsstans, falt kostnaden primært på NSB. Og omvendt: høy kvalitet på infrastrukturen var til stor fordel for NSB, men medførte først og fremst kostnader for Jernbaneverket. På engelsk snakker vi her om «perverse incentives». At Jernbaneverket var et statseid forvaltningsorgan nesten uten inntektsside eller andre økonomiske insitamenter gjorde ikke saken bedre.

Siden har fragmenteringen bare ballet på seg. Norge er omtrent snilleste gutten i klassen med hensyn til gjennomføring av EUs såkalte jernbanepakker. For rett skal være rett: Ideen om vertikal separasjon og oppsplitting av jernbanen er ikke oppstått her på berget, men er i sterk grad påskyndet av EUs reguleringer, som gjennom EØS-avtalen blir bindende også for Norge.

Det norske jernbanenettet

Men disse EU-reguleringene passer trolig dårligere hos oss enn i noe annet EØS-land. Trafikkgrunnlaget er tynt, og vårt nett er i all hovedsak enkeltsporet, med ytterst få omkjøringsmuligheter og få og korte krysningsspor. Kapasiteten er lav og allerede i dag tilnærmet fullt utnyttet. Det kan være utfordrende nok for ett selskap å koordinere sin egen trafikk i begge retninger på et slikt enkeltsporet nett. Det blir ikke enklere når mange selskap med motstridende interesser skal avvikle toveistrafikk på samme spor.

Problemet kan forenkles dersom en gir avkall på konkurranse på sporet og heller lyser ut anbudskonkurranse om sporet. Det selskapet som vinner anbudet, får i en viss periode enerett på persontrafikk på strekningen. Særlig gode insentiver kan en skape dersom anbudet lyses ut som en nettokontrakt, dvs. at togselskapet beholder billettinntektene, og i tillegg mottar et mindre beløp fra staten for å levere togtjenester med en fastsatt minimumsstandard. Go-Aheads netttokontrakt på Sørlandsbanen er således et skritt i riktig retning, når det først er vedtatt å fragmentere jernbanen så mye som mulig.

Det relevante markedet

Men i det store og hele bunner denne fragmenteringen i en grov misforståelse av markedet. Tanken er at togreiser fra A til B er et eget marked. Da er det ønskelig at flere tilbydere konkurrerer i dette markedet. Prisene presses ned, til glede for kjøperne, og selskapene tvinges til å drive effektivt. Eller …?

Tja. Det avgjørende premisset i enhver konkurranseanalyse er avgrensing av det relevante markedet. Hvilke produkter er aktuelle substitutter? Har toget substitutter?

Det er her reguleringsmyndighetene er kommet helt skjevt ut.

Med to bagatellmessige unntak (Finse og Myrdal) finnes det i Norge ikke noe eget marked for togreiser fra A til B. Derimot vil det, for mange par av steder A og B, finnes et marked for reiser mellom de to punktene. Etterspørselen etter slike reiser kan, avhengig av geografi og avstand, dekkes ved hjelp av fly, buss, bil, båt, t-bane, trikk, (motor)sykkel, gange – eller tog ...

Det relevante markedet består altså av mer enn togreiser. Det kan være rikelig nok konkurranse for Vy Tog AS dersom forbrukerne kan kjøpe rimelige flybilletter til omtrent samme strekning, eller gjøre samme reise med et uavhengig busselskap.

Det er i dette perspek­tivet et langt større problem for konkurran­sen at Vy-konsernet eier landets største busselskap, Vy Buss AS, enn at Vy Tog AS på de fleste norske strekninger er alene om å kjøre pas­sasjertog. Gjennom sin sterke posisjon på bussiden kan Vy skjerme seg mot altfor aggressive kon­kurrenter. Dersom Vy-konsernet skulle ha monopol på enkelte reiseruter, er det ikke fordi det er bare ett togselskap i bildet, men fordi Vy Buss (tidligere Nettbuss) er eneste busselskap på strekningen.

Nettverksnæringer

Jernbanen er en av mange såkalte nett­verksnæringer i Norge. Dette er næringer kjen­netegnet av en omfattende infrastruktur, fysisk eller virtuell, som forbinder ulike punkter i et nett. Forretningskonseptet er å selge tjenester produsert i dette nettet.

Andre nettverksnæringer er strømforsyning, vann og avløp, mobiltelefoni, tv-distribusjon, Internett, luftfart, veitransport.

Et nærmere blikk på de åtte nevnte nettverksnæringer avslører noe ganske interessant: Ingen andre nettverksnæringer er regulert på samme måte som jernbanen. Her er det én infrastruktur, som er offentlig eid, det er full vertikal separasjon, og alle tjenesteleverandørene er pinadø også offentlig eid – i alle fall på passasjertransportsiden. (Dette siste vil endre seg når Go-Ahead kommer i gang.)

La oss sammenlikne med f. eks. mobiltelefoni. Her er det flere parallelle infrastrukturer som konkurrerer, og mange tjenesteleverandører. Telenor er størst. Ved omdanningen av Televerket til Telenor ble det bestemt at selskapet fortsatt skulle være vertikalt integrert. Den teknologiske utviklingen i telesektoren går rivende raskt, og det er avgjørende at nettselskapene driver kontinuerlig innovasjon og investering. Men for at Telenor skulle ha tilstrekkelig insitament til å utvikle og forbedre nettet, måtte de ha anledning til å tjene på det, ved å selge tjenester i eget nett. I motsatt fall ville nettet etter alt å dømme gradvis forfalle og bli teknisk utdatert.

Konkurranse vil vi likevel gjerne ha – ikke bare mellom ulike infrastrukturer, men også mellom aktører som opererer i samme nett. Telenor og andre infrastruktureiere er derfor pålagt å slippe til konkurrenter i nettet på ikke-diskriminerende vilkår.

Da oppstår spørsmålet om hvilke grossistpriser som innebærer ikke-diskriminerende vilkår. Ett mulig svar ville være å sette grossistprisen til infrastruktureierens gjennomsnittskostnad. Men – oops! – da risikerer vi å havne i «eikeparkettsyndromet»: Telenor kunne legge eikeparkett i alle sine lokaler og i praksis sende regningen til konkurrentene. Snakk om elegant måte å heve konkurrentenes kostnader på!

Telenors grossistpriser er derfor regulert langt strengere enn dette – av Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom – det tidligere Post- og teletilsynet).

Det åpenbare spørsmålet blir da: Kunne denne typen regulering ha vært brukt på jernbanen?

En reintegrert og delprivatisert jernbane i Norge

Jeg tror svaret er ja. Istedenfor å insistere på konkurranse på eller om sporet, kunne Stortinget, som hovedprinsipp, ha vedtatt konkurranse langs sporet. Jernbanen kunne reintegreres som ett selskap, la oss kalle det Tog1 (uttales «tog ett»), der samtlige deler rapporterer til én direktør, med et i hovedsak kommersielt oppdrag.

Tog1 må konkurrere så busta fyker med alle andre aktører – busser, båter, fly og hele bilbransjen. Helst burde Tog1 delprivatiseres og børsnoteres, à la Telenor, slik at profittmotivet kommer inn som driver. Konkurranse langs sporet vil i dette tilfellet gi rikelig med effektivitetspress. Muligens burde Tog1 pålegges å selge seg ut av bussvirksomheten, slik at jernbaneformålet rendyrkes og det blir umulig for Tog1 å skvise ut konkurrenter på bussiden gjennom kryssubsidierte priser. 

Den umiddelbare innvendingen mot delprivatisering knytter seg til risikoen for at Tog1 kunne gå konkurs. Denne risikoen er reell. For å minske risikoen kunne en tenke seg at staten gjennomførte de mest nødvendige oppgraderingene – først ny tunnel gjennom Oslo, deretter dobbeltspor i hele intercitytrianglet, bygging av Ringeriksbanen, elektrifisering av Røros-banen (som gir de facto dobbeltspor Oslo-Støren), ny jernbanelinje Halden-Strömstad (de facto dobbeltspor Oslo-Göteborg), oppgradering av godsterminalene, samt et stort antall nye krysningsspor minst 600 meter lange. Så kunne hele jernbanesektoren, rubbel og bit, bys ut for salg som ett selskap – om nødvendig med minstepris 1 krone…

Dette vil bli dyrt, ja, men i det lange løp trolig billigere og bedre enn den organiseringen vi nå holder oss med.

Og om dette ikke skulle være nok til å friste investorer, kunne en fortsette med et visst omfang av driftssubsidier maskert som «offentlige kjøp». Utover dette måtte politikerne holde fingrene fra fatet og f. eks. akseptere at tapsbringende linjer ble nedlagt eller reservert for godstransport.

Dersom imidlertid ett selskap eier og driver hele jernbanenettet i Norge, er risikoen mindre for at visse deler blir ulønnsomme. Det oppstår nemlig positive eksternaliteter i slike nettverk, så sant rutene er fornuftig koordinert. En trafikksvak rute kan isolert sett gå med underskudd, men likevel være lønnsom i systemperspektiv, idet ruten «mater» inntektsbringende trafikk inn på hovednettet. Flyselskapene utnytter denne fordelen for alt den er verd, gjennom sine eike-nav-formede rutenett.

Norge er et lite land, med et skrint jernbanenett.. Det ville være vanskelig nok for ett nasjonalt jernbaneselskap å få nok trafikkinntekt til å betjene infrastrukturkostnadene. Ved å fragmentere jernbanen utarmer vi den. Klima- og miljøhensyn tilsier i stedet at vi hjelper jernbanen til å vokse seg stor og sterk. Bare på denne måten vil jernbanen kunne hevde seg godt i konkurransen med de mindre og langt smidigere aktørene: fly, busser, lastebiler og – ikke minst – privatbiler. 

Proppen i systemet

Kontrasten er stor mellom telesektoren og jernbanesektoren. Mens telereguleringen er blitt en øredøvende økonomisk suksess, med svær avkastning til Telenors eiere (i første rekke staten!) og virksom konkurranse mellom mange private operatører, framstår jernbanen som et endeløst kostnads­sluk, der det er svært få insentiver som drar i riktig retning. La oss kort oppsummere hovedproblemene.

Praktisk talt alle tog på Østlandet skal til eller gjennom Oslo. Men kapasiteten i Oslo-tunnelen er for lengst sprengt, og antallet buttspor på Oslo S, der tog kan stoppe og snu, er svært lite. Om vi hadde beholdt de rundt 15 buttsporene som en gang fantes på Vestbanen, ville det ha gitt vesentlig bedre kapasitet i vestkorridoren – landets travleste – og mulighet for god avkastning på dobbeltspor mot vest og sør. Men den gang ei.

Dobbeltsporet mellom Larvik og Grenland tidobler kapasiteten på denne strekningen. Men det er i teorien. Etter nedleggingen av Vestbanen kan vi ikke kjøre ett ekstra tog mellom Larvik og Grenland uten at det er plass til det samme toget i Oslo-tunnelen. Tilsvarende gjelder for dobbeltsporene til Lillehammer og Halden, og for den saks skyld også Ringeriksbanen. Avkastningen på disse utbyggingsprosjektene er derfor ekstremt lav. Vi får lite eller ingenting igjen for investeringene i intercitytrianglet før ny Oslo-tunnel er på plass.

Til tross for dette blir intercityutbyggingen prioritert før Oslo-tunnelen. Ville et børsnotert, integrert jernbaneselskap kunne holde seg med en slik investeringsstrategi? Eller ville de sette alt inn på å fjerne proppen i sentrum før en gikk i gang med noe annet? (Oslopakke 1 ble en suksess fordi de gjorde nettopp det – på veisiden.)

Lær av Sveits

De økonomisk sett mest vellykkede eksemplene på jernbanedrift i verden finner vi i tre land som har skåret klar av EUs jernbanepakker: USA (primært godstog), Japan (persontog) og Sveits. I disse landene er jernbaneselskapene integrerte, dvs. de eier sin egen skinnegang og har totalansvar for både trafikk og infrastruktur, men møter konkurranse fra andre transportmidler.

Høsten 2014 var jeg så heldig å treffe sjefen for internasjonal avdeling i Schweizerische Bundesbahnen (SBB AG). SBB står for rundt 80 prosent av jernbanedriften i Sveits. De er altså ikke alene. Drøyt 30 selskap trafikkerte jernbanenettet i Sveits i 2014 – 9 passasjertogselskap, 11 godstogoperatører og 11 charteroperatører. De er alle vertikalt integrerte, dvs. de eier hver sin bit av infrastrukturen, og gir hverandre sportilgang på basis av gjensidighet.

SBB har en tretrinnsstrategi for å møte vekst i etterspørselen. I første linje vil en kjøre lengre tog. I annen omgang vil en innføre flere toetasjes vogner. Først som siste og dyreste utvei vil en vurdere utvidet sporkapasitet.

Stilt overfor slike beslutninger ser en tydelig den store fordelen med integrerte jernbaneselskap – alle kostnader og inntekter kommer inn i samme regnskap og samme beslutningssystem; infrastruktur, rullende materiell og drift ses under ett; og systemet tenderer til å velge den løsningen som alt i alt er gunstigst. Noe liknende ville nok være vanskelig i Norge, med det virvar av aktører som i så fall skulle ha et ord med i laget og ta sine egne beslutninger.

Fragmentering er en bjørnetjeneste

Jernbanen er vårt overlegent mest klima- og miljøvennlige transportmiddel. Elektriske lokomotiv er å regne som helt utslippsfrie, siden strømmen kommer fra kvoteregulerte kraftverk.

Men jernbanen har mange handikapp. Flatedekningen er svak. Drifts- og investeringskostnadene er høye. Alle andre transportmidler er mer fleksible og mindre sårbare for driftsforstyrrelser. Dersom jernbaneselskapene skal kunne hevde seg i konkurransen, trenger de all mulig hjelp av reguleringsmyndighetene. Ikke minst trenger de nok størrelse til å høste slike stordrifts- og samdriftsfordeler som oppstår i integrerte nettverk, og nok handlefrihet og muskler til å utfordre lastebilene og privatbilismen.  

CER, den europeiske jern­baneorganisasjonen, utgav i 2012 en rapport som konkluderer med at det ikke finnes ett columbi egg for jernbaneorganisering, som passer i alle land. Men EU har forledet oss til en organisering som under norske forhold trolig er svært langt fra opti­mal, og som bidrar til motstridende interesser, uheldige insentiver og fordyrende administrasjon og mellomledd i hele verdikjeden.

Reguleringsmiseren synes å bunne i at politikerne ikke har forstått hva et reisemarked er. Når statsministeren hevder at NSB har hatt monopol i hele vår moderne historie, er det omtrent som å si at Volkswagen alltid har hatt monopol på Golf. Substituttene er i realiteten så mange, og markedsandelene så lave, at verken NSB/Vy Tog eller Volkswagen Golf kan utøve markedsmakt. Men mange svever likevel i den villfarelse at NSB/Vy Tog må utfordres av et annet jernbaneselskap for at vi skal kunne snakke om konkurranse.

Konkurranseloven § 1, 1. ledd, lyder slik: «Lovens formål er å fremme konkurranse for derigjennom å bidra til effektiv bruk av samfunnets ressurser.» Loven fastslår altså, i sin formålsparagraf, at konkurranse ikke er et mål i seg selv, men et middel til effektiv ressursbruk. Ved å se seg blinde på honnørordet konkurranse har velmenende politikere kommet i skade for å svekke jernbanen og dens mulige bidrag til en klima- og miljøvennlig transportsektor. En har etablert konkurranseflaten på feil sted – på kryss og tvers gjennom jernbanesektoren.

Å fragmentere jernbanen mer og mer er å gjøre samferdselen og miljøet en bjørnetjeneste. Vi ville være bedre tjent med ett fullintegrert, delprivatisert og børsnotert jernbaneselskap, som nødvendigvis ville se drifts- og investeringsbeslutningene i sammenheng, styre investeringene mot de – i systemperspektiv – mest lønnsomme områdene, og til daglig konkurrere beinhardt med biler, busser, båter og fly.

Aktuell lesing:

Mye til den som gir lite